第二个问题涉及土地用途要不要国家进行管制。事实上早年是不管制的，因为地那么多，要盖房就盖。这是他农民集体的地。但是到了80年代早期包产到户以后，发生了一个很大的问题，农民卖的粮食多了，有了余钱，开始大量盖新房。盖新房就要占耕地。我们国家有一个耕地紧缺的问题，人多地少，这种情况大量发生，引起了政策方面的反应，国务院发文件说要管理农村的建设用地，这实际上在80年代早期就开始了。 当时问题没有那么严重，所以开始还比较宽松，大体是说要订一些规矩，不能说这个地包给你，想盖房就盖房，想挖坟就挖坟，想挖土就挖土，这个是要出问题的。
　　早年是说要有一定的用途管制，但是当时没有用这个词儿，是说要确定一些原则，以各省为单位。有一些原则后来是被接受了，比如一户一宅，一户人家只能有一个宅子，不能一户多宅。而且当时的背景下，土地是有收税功能的，要给国家交粮食，这个粮食价格比较低，其实是收税功能。因此，某种程度上，耕地是国家的税基，但你盖了房就不是税基了。所以国家干预了，让各省制定具体政策，一户一宅就是这样出台的，每户按人口决定占用土地的面积，比如人均35平米、30平米，加上一定的公共配套，诸如此类。但政策制定以后执行的情况也不是那么好，因为这和农民多年的习惯不一样，盖个房就盖个房了。

　　后来遇到一些新情况，有些地区发展出乡镇企业，乡镇企业也要占地啊，不能把工厂盖在空中啊。乡镇企业用地一般在公社范围内报批，后来要求到县政府报批。这个也占到很多地，尤其你看像广东，现在搞三旧改造（旧村庄，旧工业厂房，旧街道）就是这么来的。港资大量进来的时候放哪里去？劳动密集的行业就是要占很多地，所以珠三角全成了水泥架构。当时起了很大的作用，对经济增长、解决农民就业，但确实有一个耕地占得偏多的问题。
　　所以到后来，国家在用途管制方面壁垒就越来越高了，一直到1998年修改《土地管理法》，正式把用途管制纳入国家法律的架构。
　　什么叫用途管制呢？它跟所有权无关，不管你是国家的地、农民的地，如果想扩大建设，把耕地、农地形态转成建设用地，必须有完备的法律手续。
　　1998年以后，这根弦绷得越来越紧，因为我们国土的账本上的耕地减少得挺厉害，1996年到2006年，全中国减了一亿亩耕地，18亿耕地红线就是这么来的。怎么做到呢？就是把耕地管住，确定基本农田制度，凡是划入基本农田的地就不能动，要动，必须得到国务院批准。