监企有限分离
　　
　　监企改革第一案
　　
　　　　回望60年监狱体制变迁的曲折路径，2001年无疑是一个拐点。
　　
　　　　这一年，多家媒体披露了这样一则新闻：自1998年5月开始，湖南省邵东监狱二监区将方便犯人夫妻团聚的“特殊接见室”交由监区管教股实行经济“承包”，其后在一些干警默许下，卖淫女到“特殊接见室”为罪犯提供性服务，部分干警甚至主动充当了“皮条客”。
　　
　　　　此事甫经曝光，中央高层三次批示，司法部成立“监狱、劳教系统突出问题调查研究课题组”，并在九省份展开调研，最终形成一万三千余字的《关于监狱体制改革的调查报告》，这份报告就是2003年大规模监狱体制改革的蓝本。
　　
　　　　这一年，对于湖南省监狱局局长、46岁的刘万清个人而言，也是重要的一年。他刚刚履新一载，就扭转了湖南监狱企业长达11年的亏损局面，并完成了湖南大学的硕士论文《国有资产管理体制改革研究》，获聘该校兼职教授。
　　
　　　　刘万清1954年2月生，系湖南常德市鼎城区人。他的仕途由故乡起步，历任常德津市市长、市委书记等，自1995年6月起担任常德市政法委书记，由此开始14年的政法生涯，直至落马。他所管辖的湖南省监狱系统有29个单位，其中省直单位22个，市州监狱7个，在职警察1.27万人，在职工人9000多人，离退休人员8000多人，年均押犯6.5万人次——全国排名前四位。
　　
　　　　事后证明，2001年也是刘万清涉腐的一年。
　　
　　　　该年年初，湖南省监狱局原总会计师兼财务处长廖秀成，以及统管省内所有监狱企业的万安达集团生产部部长罗辉，共同负责省直监狱的企业破产改制工作。当时，湖南湘资会计师事务所会计师何庆成提出：承揽破产改制中的资产评估审计业务，并承诺按照审计业务费的30％返还好处费。此后，该所承揽了省监狱局下属的赤山、德山等七家监狱企业的破产改制资产评估业务。作为回报，何庆成送给廖秀成、罗辉19.6万元，其中廖分得十万元。此案审判书还认定，“在此过程中，廖秀成曾安排罗辉向刘万清口头汇报，并得到后者同意。”
　　
　　　　湖南省监狱局当年开展的省直监狱企业的破产改制，是某种意义上的甩掉“历史包袱”。以下这组数据可以佐证中国监狱企业承担的经济压力：1995年全国监狱的总支出为76亿元，其中财政拨款39亿元，占总支出的51％，其余49％由监狱企业负担；次年总支出近78亿元，仍有36％来自监狱企业。
　　
　　　　监狱企业日趋衰败的另外一个政策背景是，2000年以后，中央与地方财政对监狱经费的保障逐年递增，对监狱企业的依赖减少，监狱企业因此获得的资金与政策支持也越来越少。刘万清治下的湖南监狱系统，截至2007年实现销售收入7亿余元，利润仅3400余万元。这与同期约6亿元的财政拨款相比，只相当于后者的5％。
　　
　　　　监狱企业利润增长有限，而财政补充长期短缺。尤其是监狱大型修缮支出、大型设备购置支出等专项经费，成为各监狱向管理部门竞相争取的资金来源。2003年，湖南津市监狱接待处负责人刘田华请时任省监狱局党委委员廖秀成出面争取基建资金，后获得55万元专项资金，刘田华回报廖秀成15万元现金。
　　
　　　　廖秀成、罗辉已因贪污罪、受贿罪分别获刑十二年六个月和十年六个月，涉案的湘资会计师事务所亦被注销。
　　
　　
　　　　省监狱局长兼董事长
　　
　　　　作为全国第二批试点省份，湖南于2004年8月正式启动监狱体制改革。次年6月，该局成立湖南万安达集团，全省各监狱投资兴建的26家企业统一改制，成为该集团全资子公司。彼时湖南监狱系统总资产23亿元，其中监狱资产11亿元，企业资产12亿元。
　　
　　　　万安达集团系国有独资公司，由湖南省国资委委托省监狱管理局经营管理，公司地址设在监狱管理局大楼内，法定代表人、董事长就是省监狱局局长刘万清。
　　
　　　　2003年监狱体制改革中的重点之一，即“监企分开”原则。
　　
　　　　其中，要求监狱与监狱企业“职能分开”。监狱主要职能是：负责警察队伍管理、刑罚执行、教育改造、组织罪犯生产劳动、考核罪犯的改造表现等。监狱企业则负责为监狱改造罪犯提供劳动岗位和技能培训，承担工人管理职能，具体负责生产计划、原材料供应、产品营销、市场开发等工作。
　　
　　　　此项改革还要求监狱与监狱企业“收支分开”。监狱履行职能所需经费支出纳入省级财政预算，由财政全额保障，监狱收入和罪犯劳务费不再作为监狱经费来源。监狱企业收入则在扣除各项成本费用后，用于监狱企业生产发展资金等。但监狱企业要与监狱劳动管理机构共同协商制定罪犯劳务费标准。
　　
　　　　值得特别提出的是，企业支付给监狱的罪犯劳务费，需由集团公司与省监狱局结算，省监狱局再与监狱结算，这笔劳务费按规定应实行专户管理，主要用于支付罪犯劳动报酬与保险等费用。
　　
　　　　万安达集团在此原则下，将全省各监狱的企业整合为下属子公司，子公司依照集团与监狱局签订的合同规定，支付罪犯劳务费并按月上缴，集团统一向省监狱局结算、支付，再由省监狱局向各监狱划拨，子公司不再与平级的监狱直接结算罪犯劳务费。
　　
　　　　不过，湖南省政府批复的《湖南万安达集团有限责任公司组建方案》第六条写明：“集团公司和子公司管理人员，可由省监狱管理局和各监狱委派”。
　　
　　　　这一模式表面上实现了监狱与对口企业的机构、职能、人员、资产与财务的分离，但实质是事权留于监狱，财权上收至省监狱管理部门。
　　
　　　　“两位一体”的遗祸，正是寻租空间的再造。《财经》记者调查到的情况显示，同时在监狱与监狱企业任重要职位的刘万清，因此成为26家子公司负责人竞相攀近的“财神”。
　　
　　　　监企合一体制下的津市监狱，拥有湖南省第二大监狱农场——涔澹农场，旗下包括湖南鑫源缸套有限责任公司（下称缸套公司）、砖瓦厂、加工厂等十多家公司。2005年9月，这些企业大多被整合进新成立的万安达集团涔澹实业有限责任公司；缸套公司因资产较好单独成为万安达集团的另一子公司。
　　
　　　　津市监狱监狱长李峥嵘，同样兼任缸套公司法人代表，每年以公司名义至少送给湖南省监狱局副局长卜中云三万元，卜中云则共计送给刘万清20万元。
　　
　　　　卜中云已因受贿罪一审被判五年。据其律师的辩护材料，卜中云曾任缸套公司董事长、津市监狱监狱长，后被刘万清提拔为省监狱局副局长。作为卜中云的接任者，李峥嵘治下的缸套公司年产值从1000余万元攀升到7000余万元，其上缴给集团公司的利润亦逐年提高。卜中云、李峥嵘代表津市监狱、缸套公司利用拜年的机会给刘万清送钱，意在让刘万清减少缸套公司利润的上缴指标。卜中云案卷宗显示，自2003年至2009年间，卜中云每年组织津市监狱集体给刘万清拜年，由津市监狱出资；带领缸套公司李峥嵘给刘万清拜年，则由缸套公司出资，拜年费用每年两万元。但在2008年春节，李峥嵘因不满缸套公司的上缴利润指标，经卜中云建议突破惯例，向刘万清赠送五万元重礼。
　　
　　　　“说白了，就是省监狱局把缸套公司收上去了，其日常生产还由津市监狱组织，但财务和人事直接归省局管。缸套公司由科级升格为副处级，跟津市监狱平级。”津市监狱有关人士说。
　　
　　　　尽管万安达集团拥有董事会、监事会等现代企业的初步架构，但离理想的监管效果相差甚远。《财经》记者获知，据湖南省政府批示，省国资委负责万安达集团国有资产的监管，但后者监管的42家国企名单中，却并无万安达集团。
　　
　　　　在湖南省工商管理局注册登记的万安达集团，其企业内档资料也无年度资产负债表、损益及利润分配表等常规企业财务数据。湖南省国税局亦证实，万安达集团并未在该局办理税务登记，但其子公司有税务登记。
　　
　　　　“由于监狱企业的特殊性，《公司法》《监狱法》都无法解决监狱企业的法律关系、法律地位问题。”一位监狱体制改革的研究者说。《公司法》规定，公司是具有独立人格的经济组织，没有上级主管单位。但国务院另行规定，监狱国有独资公司由省监狱局主管、兴办，后者行政任命公务员和警察为公司管理人员。
　　
　　　　有学者建议，这种监企分离不彻底的局面，必须配套建立与监狱生产相适应的组织机构，“同时改良董事会，引入少数经济学专家或企业家作为外部董事，形成制衡关系。”
　　
　　
　　　　有限分离的遗祸
　　
　　　　刘万清于改制之初，首创罪犯改造质量评估体系，这一“湖南模式”日后得以全国推广，可谓其一大政绩。他本人亦曾自诩，湖南监狱2003年至2006年实现零脱逃目标。但在他身后，这一现实不断被打破。仅是湖南德山监狱，2009年即发生两起新闻事件：一是8月因刘万清案牵连，德山监狱原监狱长向建春被带走调查；二是11月15日该监狱在押罪犯刘宏越狱成功，至今未归案。
　　
　　　　与传统的凿洞翻墙不同，刘宏是趁生产时用梯子架上监狱高墙，翻越而出。德山监狱整个区域分为生产区、生活区和监狱管理区。上班时间，生产区聚集了来自生活区的工人和监狱管理区的服刑犯。这种“监企”混居的模式，在德山监狱的侧门两块招牌已有体现——德山监狱、湖南芙蓉机械有限公司。
　　
　　　　其实类似越狱事件早已蔚然。来自山西省的调查统计，全省自1991年至1998年发生的脱逃事件中，直接从外役劳动点上逃跑的占50％以上。其中13名逃犯有九名是从外役劳动点逃跑，占脱逃总数的69％；外役劳动死亡占罪犯总数的60％以上。
　　
　　　　刘宏所在的芙蓉机械有限公司，前身是建立于1970年的湖南省专用车辆修配厂，当时是收容管理省内刑满释放就业人员，1981年12月起定向收押政法机关的获刑人员，1983年扩大到普通刑事犯。这种“先有监狱生产，后有监狱”的模式正是新中国监狱的发展缩影。
　　
　　　　司法部预防犯罪研究所原所长郭建安介绍，建国之初，监狱容量由遗留的六万多人突增到87万人，一批转业军人获得极少的安家费，领着罪犯开山、造田、筑路、修水利工程，于是早年的监狱以劳动改造队为单位建立。
　　
　　　　同时，监狱的财务制度几经变化：由建国初期的统收统支管理，到1954年的差额管理，再到1963年后的全额管理和1980年改革开放初期的包干管理。1994年实施的《监狱法》，才首次明确监狱经费由财政保障。
　　
　　　　不过，此处法定的“财政保障”仅是差额保障，包干管理阶段惯用的监狱承包制一直在延续。以津市监狱为例，每年三月召开“监狱-大队-中队”三级经济工作会议，各监狱长、大队长、中队长在会上签订相应的“经济军令状”。其完成的情况不仅与干部、干警收入挂钩，也会纳入干部的年终考核，影响晋升、评优。
　　
　　　　司法部的一份调研报告称，这种导向使得狱警的考核指标主要根据经济效益进行。被问卷调查的狱警中，有55.6％的人认为经济效益为其最大压力，只有18.1％的干警选择管理教育。该问卷称，罪犯每周平均劳动日数为6.2天，最长的为7天。全年每天平均劳动时数为8.9 小时，10小时以上（包括10小时）的接近35％。
　　
　　　　罪犯利用其社会关系帮助监狱企业的销售、减税等，以便获得其在监狱的增加减刑幅度、降低假释条件，已成为监狱内一大监管漏洞。据问卷调查，40.8％的监狱干警肯定，罪犯在生产经营方面为监狱提供过帮助；25.1％的干警承认，监狱曾经要求罪犯在生产经营方面为监狱提供帮助。
　　
　　　　有别于司法部广而推之的上述模式，1998年最早完成监狱体制改革的北京，未成立市属集团公司统管辖区所有监狱企业，而是让监狱基层生产科专门负责生产事宜，干警专注于帮教工作。北京市监狱局研究室负责人认为，成立公司并不能避免生产计划与具体生产能力之间的矛盾。
　　
　　
　　（本文见《财经》杂志 2010年第27期 出版日期2010年01月04日）

　　财政欠账与常规腐败
　　
　　公共财政再欠账
　　
　　　　司法部《关于监狱体制改革试点问题的调研报告》指出，目前承诺的经费全额保障，仅是低标准经费保障，而非真正意义上的全额保障。
　　
　　　　按照中央与地方6∶4的比例，湖南省监狱系统的财政经费从改革之初2004年的5.6亿元，增加到了2007年的8亿元。实际上，2003年以来的物价飞涨，对这一水平的全额保障造成了很大的冲击。如江西省狱警装备的财政拨款标准为每人每年400元，而实际支出为每人每年800至1000元。
　　
　　　　与人员成本相比，专项监狱经费保障的缺口更大。仍以江西省为例，2006年，该省全省42072米的监狱围墙中，不达标的达79.1％，危险围墙达8.4％，这些设施修缮没有专项资金无法进行。
　　
　　　　在2003年首批试点的六省份中，中央和地方负担比例分别为：黑龙江、江西、湖北为4∶6，重庆、陕西为5∶5。
　　
　　　　浙江一家监狱的负责人告诉《财经》记者，监狱体制改革至今，每年浙江省监狱局仍要向各监狱下达经济指标，各监狱再将指标分解到各监区。虽然名义上是收支两条线，但实际上各监区的生产经营任务没有变化。
　　
　　　　经济指标是否能够完成，不会影响犯人的生活、服装、教育费用，以及狱警的阳光工资等——这由省级财政直接划拨，但会决定狱警的福利、补贴和离退休待遇。以一位副处级待遇、40年工龄的干警为例，其阳光工资约为3000元左右，其他福利和补贴为2000元左右。如果全额完成经济指标，其福利补贴将全额拿到，如果完不成可能一分没有。
　　
　　　　此外，经费全额保障的依据——《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》，也缺乏法律保障。
　　
　　　　实际上，2008年改革全面推开后，中央与地方配套的财政资金均无法与试点之时相提并论，累计资金缺口数以百亿计。
　　
　　
　　　　基建腐败
　　
　　　　巨额专项经费（主要是基建经费）是监狱寻租链中的重要一环，湘浙川三名省级监狱局长均与此相关。
　　
　　　　以刘万清案为例，2005年2月，湖南省华森置业发展有限公司（下称华森置业）与湖南省监狱局签订《定向开发合同书》，双方约定定向开发住宅400套，省监狱管理局以1700元/平方米的价格购买。是年12月，华森置业通过竞拍，取得长沙市雨花区香樟路1号11662.35平方米的土地使用权。《财经》记者获悉，该地块属于湖南女子监狱的划拨用地，后通过国土部门对土地进行出让。
　　
　　　　2007年，这个被命名为“万明佳园”的住宅小区封顶。由于国家政策对房地产业的宏观调控、开发成本剧增，为此，华森置业曾多次与省监狱管理局协商上调售价，但遭到拒绝。该小区住宅的房型是大户型，每套住宅的面积平均超过200平方米，住宅系出售给监狱管理局领导干部，普通干警并无权购买。华森置业遭拒后，2008年8月1日将举报信寄至有关部门。
　　
　　　　刘万清于2009年5月6日遭“双规”审查，其涉嫌罪证之一即是在万明佳园项目中收受华森置业法人代表王焕坤贿赂100万元。
　　
　　　　另据查证，刘万清在全省监狱布局调整工程中亦涉嫌受贿。2003年启动的湖南省监狱布局调整，总投资达6.97亿元，在这个新建长沙星城监狱、迁建衡阳湘南监狱、改建14个省属监狱、七个市级监狱、撤销六个监狱的大型工程中，刘万清扮演着何种角色，行贿者有着怎样的利益输送方式，尚待庭审披露。
　　
　　　　浙江省监狱局原局长田丰涉嫌受贿案，也与监狱工程有关。向田丰行贿者，包括浙江中天集团置业有限公司赵宁波、杭州基督教青年会社区服务部傅建陈、杭州信宇厨房设备厂厂长梁金根、温州艾柏士精密金属有限公司总经理翁国栋、杭州辉煌家私有限公司孙金根。其中赵宁波在2004年至2007年间，承接了浙江省第一监狱、十里坪监狱基建工程，向田丰行贿49000元。
　　
　　　　2009年 11月13日庭审过程中，田丰针对公诉人的指控几乎不作辩解。他表示，无论法院作何判决，都不会上诉。
　　
　　　　四川省监狱局局长李文华受贿案中，法院认定，李文华在2000年至2005年间接受商人王发展、钟远慧、朱明超的请托，在四川省监狱系统有关基建和材料供应等方面提供关照和帮助，收受价值人民币63.78万元（含价值3.78万元奥拓汽车一辆）、美元1.2万元。其中钟远慧自2001年起，以宏得公司名义承建川西监狱七监区、八监区厂房；以龙西公司名义承建川西监狱干警住房八栋；以苗溪公司名义承建川西监狱男犯监区仓库等，工程总造价共计人民币4300余万元。
　　
　　　　同样托力于李文华，大邑蜀新建筑公司的朱明超得到了川西监狱男犯监区工程，并在工程款的拨付上尽享关照，2005年4、5月李文华向朱明超索要人民币20万元。
　　
　　
　　　　“人事买卖”
　　
　　　　肇端于2003年的监狱体制试点改革，因监狱布局与监企分离，引发了一场人事大变动。
　　
　　　　根据司法部的调研，人员以“人随事走”的原则分离，共涉及72万名监狱企业工人；另有约7％的狱警被转至企业，如重庆市划转到集团公司和子公司的警察共259人，占警察编制总数的5.6％；湖北省转岗警察共1239人，占总数的8％。
　　
　　　　跟没有选择的工人不一样，狱警因对体制保障的迷恋而不愿转岗。司法部网站上的一份资料称，“人员分流是监企分离中一个十分复杂、十分敏感，也很难处理好的问题。在基层警力本来不足的现实中，监企分离必然要分流一部分警力到企业工作，这将使直接从事监管改造的警力更趋紧张。”
　　
　　　　该报告表达了分流民警的最大担心——今后的身份和待遇问题，
　　
　　　　在浙江省监狱局原局长田丰的31宗受贿中，其中有21宗相关“人事买卖”，调动工作５项，下属迎逢送礼16项，贿金占到其全部受贿额的68％，且集中于2001年至2009年间。
　　
　　　　据起诉书，田丰帮助行贿人刘仕玲女儿从金华监狱调往杭州附近监狱，将新疆生产建设兵团监狱管理局原副局长贺丰朝调至浙江省金华监狱，承诺浙江省警官职业学院干部潘燕调动等等。此外，田丰接受其直系下属张仁浩、徐雯、邱祖萍，浙江省第一监狱副监狱长董长青、第二监狱副政委揭国松、第三监狱监狱长吴建国、第四监狱监狱长赵国其，十里坪监狱副监狱长钱旭平、乔司监狱副监狱长黄宏和干警杨子恒、临海监狱筹建办主任廖土生、南湖监狱监狱长施志仁等，数额不一的贿赂。
　　
　　　　《财经》记者获得的一份材料显示，刘万清在2000年初至2008年5月担任湖南省监狱管理局局长期间，在全省监狱布局调整改造、监狱系统建设工程项目、干部人事调动任免等事项中，利用职务便利，涉嫌收受巨额贿赂1100万元，查证核实581.5万元。
　　
　　　　《财经》记者获知，2004年下半年，时任津市监狱监狱长的卜中云为自己升任省监狱局副局长，曾单独送给刘万清5万元。湖南几家重点监狱的监狱长，均出现在刘万清案的行贿名单中。
　　
　　　　一个很自然的疑问是，在相对封闭而略显神秘的监狱部门，一名监狱干部的任命，需要经过哪些流程？
　　
　　　　上述浙江那家监狱负责人告诉《财经》记者，正职监狱长的任命需要由当地司法厅的党委组织部门集体讨论后任命，并需要经过公示；副职监狱长的任命权则在监狱管理局党委组织部门，也需要公示；监狱各监区一把手的任命权在监狱。
　　
　　　　据《财经》记者了解，在湖南，普通副处级以上党政干部的任命，除了其所在职能部门以外，还须省委组织部门考核、任命。但实际运作中，湖南省监狱局任命一名监狱长（副处级），无需经过组织部门。
　　
　　　　由于人事的纠结，刘万清案至今仍在纵深蔓延。2009年9月8日，湖南省纪委副书记张卫平对150多名司法领导训言，要看到刘万清案对监狱系统造成的危害，汲取深刻教训。
　　
　　
　　（本文见《财经》杂志 2010年第27期 出版日期2010年01月04日）

　　翻墙与减刑的双重越狱
　　
　　
　　司法正义的价格
　　
　　　　刘万清案的调查，有关部门将重点锁定于伤害司法公正的违规保释上。
　　
　　　　官方通报称，“调查发现，刘万清通过向主管副局长、刑罚执行部门或监狱打招呼，授意或默许经办人员在病理鉴定上造假，并在明知刑期不符合保外就医条件的情况下，违法批准卢育长、杨采雄等六人保外就医，涉嫌徇私舞弊暂予监外执行犯罪。”
　　
　　　　另据查实，“刘万清曾为28例罪犯的保外就医打过招呼，并从中收受九人次贿赂20.7万元。其中，刘万清为津市监狱服刑犯胡俭初办理保外就医，先后三次收受胡犯家属贿赂8万元；为办理罪犯周安民的保外就医事项，收受其家属贿赂5万元。”
　　
　　　　刘万清治下的湖南，类似案件并不少见。2008年11月4日，湖南省衡州监狱三监区党支部书记兼教导员邓某被立案调查，经查其为服刑人员办理减刑工作中，涉嫌收受原衡州监狱服刑人员罗某、贺某等贿赂四次，共计1.37万元。
　　
　　　　浙江省监狱局原局长田丰亦借此敛财。1997年至2008年间，田丰接受浙江富春江通信集团董事长孙庆炎、新昌广源化工有限公司总经理俞树盛、浙江康仕成文化礼品有限公司董事长楼灿的请托，分别为罪犯姜云、王敏勇、楼春生的减刑、保外就医事项给予帮助，收受1.94万元，占到其受贿总额的3％。
　　
　　　　2009年掀起的重庆打黑风暴中，检察机关发现多名涉黑人员获得减刑、假释、保外就医而提前出狱。如陈明亮集团的骨干成员之一雷德明，曾因犯流氓罪被判刑12年，实际只服刑八年；此后他因犯聚众斗殴罪被判刑四年，后被保外就医释放；另一名骨干成员李家斌，曾因犯故意杀人罪被判处无期徒刑，后改判为有期徒刑18年，实际服刑11年。
　　
　　　　此下是一份发生在1998年广西罗城监狱窝案的交易清单：3000元减刑一年，4000元保外就医，一万元可办假释。相对而言，普通刑犯的价码偏少，高官与富豪的同类成本明确增大。
　　
　　　　对于刘万清、田丰而言，小至千元，大至十万，来者不拒。在田丰案中，甚至能看到一个高度成熟的行当——介绍犯罪家属与监狱官员交易的掮客。
　　
　　
　　　　检方纠偏乏力
　　
　　　　刘万清违规办理保外就医的手法简单得近乎原始：在病理鉴定上造假。
　　
　　　　事实上，这种手法在十年前的广西罗城监狱窝案中已有体现——负责开具病历证明的罗城监狱医院院长张贵，曾亲手涂改病历，使一些不符合条件的犯人假冒保外就医之名出狱。
　　
　　　　司法材料显示，自1995年以来，山西临汾监狱原政委王勇民、监区医院原院长申小红、狱政科原科长赵卫东、临汾监狱218医院原院长张伟、山西省109医院医务科原主任阎宝山等人，多次收受罪犯及其亲属贿赂，采取捏造事实、夸大病情、伪造上报虚假材料等手段违法办理保外就医。
　　
　　　　《刑事诉讼法》规定，因严重疾病必须保外就医的，“由省级人民政府指定的医院开具证明文件，依照法律规定的程序审批。”但监狱系统在实践中，更乐意依据1990年12月实施的《罪犯保外就医执行办法》第六条规定：“保外就医的病残鉴定由监狱、劳改队、少管所医院进行，未设医院的，可送劳改局中心医院或者就近的县级以上医院检查鉴定。”
　　
　　　　由此可知，监管场所对罪犯保外就医的核心证据——病残鉴定，主要来自于其存在裙带关系的医疗机构。
　　
　　　　最高检察院《关于执行〈监狱法〉有关问题的通知》规定，“人民检察院派驻监狱的检察机构是对监狱执行刑罚活动依法实行监督的组织保障。”对监狱收押、释放活动，罪犯保外就医以及罪犯减刑、假释等进行法律监督，都由该监察机构实行。
　　
　　　　《罪犯保外就医执行办法》第五条规定：“对需要保外就医的罪犯，由所在监狱、劳改队、少管所中队队务会讨论通过，报单位狱政科讨论并邀请驻劳改机关的检察院（组）人员列席参加，初审同意后，进行病残鉴定。”
　　
　　　　不过，检察机关表面上可以参加监所关于保外就医的会议，但只是列席，对会议的内容没有发言权。上述《办法》第八条也规定，监狱上报罪犯保外就医的手续时，仅将副本交由检察机关派出机构备案，无须听取后者意见。
　　
　　　　最高检察院监所检察厅检察官吴建平、牛正良撰写的《减刑、假释、保外就医活动中存在的问题及对策》称，“检察机关法律监督不到位，并缺乏有效的监督保障机制。”该文分析，监狱事先不通知讨论的名单，使检察干部无法事先对罪犯是否具备相应条件，程序是否合法等情况进行核实，以致法律监督流于形式。来自最高检察院的统计，1996年以前，检察机关就此纠正的违法行为众多。其中1995年高达135419件次，2001年至今维持在8000人次左右。
　　
　　　　2003年司法部颁布《监狱提请减刑假释工作程序规定》以后，最高法院、最高检察院单独或会同公安部、司法部，对减刑、假释、暂予监外执行进行了大检查。
　　
　　　　有法学界专家认为，两高、公安部、司法部上述努力效果不佳，原因在于这些措施都没有触及减刑、假释程序中一个最为关键的环节——减刑、假释的审查程序。
　　
　　
　　　　被监狱垄断的审查程序
　　
　　　　减刑寻租链中，犯人与家属只要向监狱干部、干警行贿，从呈报、审批到裁定，各个环节都会有人照应。这条利益链甚至沿着减刑、假释、保外就医的办理程序，一直延伸到这些程序的终端——法官。
　　
　　　　由此，有必要梳理中国关于减刑与假释的审查程序。
　　
　　　　2003年5月1日施行的《监狱提请减刑假释工作程序规定》规定，被减刑、假释的罪犯由监狱提请减刑假释评审委员会进行审查，经监狱长办公会决定后，由监狱刑罚执行（狱政管理）部门将有关材料等一并提请人民法院裁定。
　　
　　　　“这些规定的立法意图在于以人民法院的裁判权为核心，构建对减刑的司法审查和法律监督机制。但是，这些法律规定在行刑法律实践中，却出现了严重走形。”知名律师、法律学者杜永浩认为。
　　
　　　　通过实地考察，杜永浩发现，中国行刑实践中运行着另外一套减刑机制。具体表现为：对罪犯的减刑，经由监狱提出减刑假释建议书后，法院仅仅对减刑建议进行书面的和形式上的审查，而并不提审罪犯。因此，法院对减刑的裁定权沦落为完全形式上的手续。
　　
　　　　亦即，从立法规定和形式上看，中国的减刑属于法院审判权的范畴，但在行刑实践中和实质意义上看，减刑的权力被监狱垄断——法院对减刑的审理完全依赖于监狱提出的减刑建议中的有关材料。而检察机关对人民法院减刑裁定的监督，由于同样缺乏进行实质审查的有效途径，因此同样难以发挥实际作用。
　　
　　　　假释虽不是对原执行判决的变更，只是对余刑执行方式的变更，但同样存在着监狱建议权侵蚀法院裁定权问题。
　　
　　　　“在目前的具体司法实践中，监狱提出的减刑、假释建议和意见对罪犯获得减刑、假释，客观上已经具有决定作用。”一位浙江某监狱的负责人对《财经》记者说。
　　
　　　　曾专题调研的杜永浩建议：取消监狱主导型的减刑审批机制，构建减刑诉讼机制。
　　
　　　　学界的主流建议是，通过修改《刑法》和《刑事诉讼法》，重新对减刑权进行权力配置，将检察机关引入减刑程序。
　　
　　　　具体来说，监狱依法对符合法定条件的罪犯提出减刑建议，人民法院收到监狱的减刑建议书后在一定时间内将建议书副本送达检察机关，后者通过提审罪犯等形式对罪犯的改造情况进行实质考察。即监狱提出的减刑建议，经过检察机关的对抗，由法院合议庭进行开庭审理后作出裁定。
　　
　　
　　（本文见《财经》杂志 2010年第27期 出版日期2010年01月04日）

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